Historia
La Unión Europea se compone de los Estados miembros (veintisiete países que pertenecen a la Unión) y sus ciudadanos. El rasgo distintivo de la UE es que, aunque todos ellos son países soberanos e independientes, han compartido parte de su «soberanía» a fin de ganar fuerza. Compartir soberanía significa, que los Estados miembros delegan algunos de sus poderes decisorios en las instituciones comunes creadas por ellos para poder tomar democráticamente y a nivel europeo decisiones sobre asuntos específicos de interés conjunto.
La Unión Europea se basa en el Estado de Derecho, lo que significa que todas las acciones emprendidas por la UE se basan en tratados que han sido aprobados voluntaria y democráticamente. Los tratados son negociados y aceptados por todos los Estados miembros y, a su vez, ratificados por sus parlamentos o mediante referéndum. Los tratados establecen los objetivos de la UE, las normas para las instituciones de la UE, cómo se toman las decisiones y la relación entre la UE y sus Estados miembros.
El último tratado modificativo (el Tratado de Lisboa) se firmó en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Los tratados anteriores están incorporados en la actual versión consolidada, que comprende el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Revisión de los Tratados
Los Tratados de la UE, que constituyen la base de todo el Derecho comunitario, pueden revisarse para adaptar la legislación y las políticas de la Unión a nuevos desafíos. Cualquier modificación de los Tratados requiere la aprobación unánime de todos los 27 Estados miembros de la UE.
La revisión de los Tratados se puede hacer de dos formas:
- El procedimiento de revisión ordinario se utiliza para introducir modificaciones importantes (por ejemplo, con el fin de aumentar o reducir las competencias de la UE).
- El procedimiento de revisión simplificado se puede utilizar para efectuar cambios relacionados con las políticas y actuaciones internas de la UE (por ejemplo en ámbitos como la agricultura y la pesca, el mercado interior, los controles fronterizos o la política económica y monetaria)
Toma de decisiones
En la toma de decisiones a nivel de la UE participan diversas instituciones, en particular:
- El Parlamento Europeo, que representa a los ciudadanos de la UE y es elegido directamente por ellos.
- El Consejo Europeo, compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la UE.
- El Consejo, que representa a los gobiernos de los Estados miembros de la UE.
- La Comisión Europea, que representa los intereses de la UE en su conjunto.
Tipos de actos jurídicos
- Un reglamento es vinculante y de aplicación directa en todos los Estados miembros. Puede ser necesario modificar la normativa nacional para evitar conflictos con un reglamento.
- Una directiva es una ley por la que se obliga a los Estados miembros, o a un grupo de ellos, a lograr un objetivo determinado. Generalmente, las directivas deben incorporarse al ordenamiento jurídico nacional para que sean efectivas. Corresponde a los Estados miembros decidir cómo se hace.
- Una decisión puede estar destinada a los Estados miembros, grupos de personas o incluso a individuos. Es obligatoria en todos sus elementos. Las decisiones se utilizan, por ejemplo, para pronunciarse sobre las propuestas de fusión de empresas.
- Las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes. Ambos permiten a las instituciones de la Unión expresarse de forma no vinculante ante los Estados miembros y, en algunos casos, también ante los ciudadanos de la Unión, sin imponer con ello obligaciones legales a sus destinatarios.
Procedimiento legislativo ordinario
Todos los actos jurídicos europeos se basan en un artículo específico del tratado, mencionado como «fundamento jurídico» de la legislación, lo que determina qué procedimiento legislativo debe seguirse.
La mayor parte de la legislación de la UE se adopta mediante el procedimiento legislativo ordinario, en el que participan en pie de igualdad el Parlamento Europeo (elegido por sufragio directo) y el Consejo de la UE (representantes de los 27 Estados miembros). El Consejo y el Parlamento Europeo ejercen conjuntamente el poder legislativo, es decir, ambos han de aprobar un proyecto de ley.
La iniciativa legislativa la tiene siempre la Comisión (salvo contadas excepciones), que envía su propuesta de legislacion simultáneamente ante el Parlamento y el Consejo. A través del procedimiento legislativo, ambas instituciones se devuelven diferentes propuestas entre ellas hasta que llegan a un acuerdo mutuo sobre el texto (ver figura 1 y 2).
De esta manera, se dota de doble legitimidad a los actos legislativos de la Unión: la del Consejo como representante de los gobiernos de los Estados y la del Parlamento como representante de los ciudadanos europeos.
Figura 1. Procedimiento Legislativo Ordinario en la UE
Figura 2. Aprobación de actos legislativos por fases del procedimiento legislativo ordinario
Los trílogos o diálogos tripartitos
Los trílogos son grupos informales que se forman para cada una de las propuestas legislativas. En ellos participan tres miembros: uno de la Comisión, uno del Parlamento, y la Presidencia del Consejo. Cada uno de ellos representa a sus respectivas instituciones.
Cada uno de los miembros llega al trílogo con la posición de su respectiva institución fijada previamente (para lo cual, habrá debido de acordarla internamente) y, en base a ello, negocia con los otros dos hasta dar con un texto aceptable para todos sin tener que pasar por las diferentes etapas del procedimiento.
Esta solución ha demostrado ser un éxito: aproximadamente, un 90% de las propuestas legislativas se aprueban en primera lectura, y solo un 2% llegan a la fase de conciliación.
Procedimiento especiales
Los principales procedimientos de naturaleza legislativa pero ajenos al sistema ordinario son los llamados procedimientos Legislativos especiales de los que emanan Actos Legislativos de la Unión, pero con una atribución asimétrica de la responsabilidad de las dos cámaras en su elaboración. Por ejemplo, el procedimiento de consulta, el Consejo debe consultar al Parlamento sobre una propuesta de la Comisión, pero no está obligado a aceptar el dictamen. Este procedimiento solo se aplica en unos pocos ámbitos
En el procedimiento de aprobación, el Parlamento puede aprobar o rechazar una propuesta, pero no puede proponer enmiendas. Además, hay unos pocos casos en que el Consejo y la Comisión, o la Comisión por sí sola, pueden aprobar la legislación.
Conclusiones
El proceso decisorio de la UE, como acabamos de ver, es complejo. El mecanismo por el cual se adoptan las decisiones y que permite a la UE funcionar de una manera fluida es el consenso. La UE es un sistema de gobierno democrático y, por lo tanto, se basa en el voto y en el predominio de la mayoría, y son los Tratados o los reglamentos internos de las instituciones, los que establecen unos procedimientos de votación muy detallados, que pueden ser: mayoría simple, mayoría absoluta, mayoría cualificada y unanimidad.
En lo que se refiere a las instituciones de la UE, si bien son los ciudadanos los que eligen y están representados en el Parlamento Europeo, son los Estados miembros los que están representados y deciden en el seno del Consejo Europeo y del Consejo. De manera general se busca que los acuerdos tengan el respaldo más amplio posible, de tal manera que todos los Estados miembros estén de acuerdo. Eso hace que, en gran parte de los casos, se busque que los acuerdos se obtengan por consenso en lugar de votación.
Esto supone que, con frecuencia, el acuerdo finalmente conseguido no sea todo lo completo que cabría esperar, o que se demora más de lo deseado, pero suele ser un acuerdo plenamente democrático y que representa a la totalidad de los Estados miembros.
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